践行新理念 激发新动能——四川省遂宁市、成都市新型城镇化建设调研报告
国家发展改革委规划司调研组
为深入了解四川省新型城镇化建设和特色小（城）镇培育情况，发展改革委近期组成调研组赴四川成都、遂宁等地，实地考察了遂宁市绿色城镇化、成都市金堂县淮口镇行政管理体制改革、郫县德源镇“菁蓉小镇”创业创新、双流区蛟龙工业港产城融合推进情况。总体感到，近几年来，成都、遂宁等地围绕绿色引领、创新驱动、改革突破和产城融合，着力提高城镇化发展质量，取得了积极进展，积累了有益经验。有关情况如下。
一、主要做法
（一）坚持创新驱动，打造城镇化新平台和创业新载体。成都市郫县依托县内19所高校资源，整体改造原富士康生活配套区近120万平方米闲置空间（目前投入使用近50万平方米），健全交通、医疗、商业、休闲运动等功能，集聚创新人才、新技术、风险投资、创业孵化器等创新要素，强化金融、培训、知识产权申报等配套服务，激发高校、科研院所和企业的创业创新意愿与能力，打造形成区域创业创新示范基地“菁蓉小镇”。2015年以来，小镇内已引入32个新型孵化器、19家社会投资机构，培育中科百川科技、微型智能光谱仪等创业创新项目1206个，不仅推动本地传统工业项目通过技术攻关提质转型，还着力发展大数据、无人机、VR等创新项目，积极培育新经济新动能。截至目前，累计有13家企业获得风险投资1.1亿元，348项创新成果实现转化，部分产品如无屏电视、防水电插座等已投入市场。成都市双流区蛟龙（工业）港创新产业园区运营体制，将园区整体交由民营企业蛟龙公司市场化管理运作，政府在经济、社会、安全等方面提出要求，但对园区内部的规划、建设和运营不作具体规定，企业在完成指标的同时不断创新商业模式获取收益。经过多年发展，蛟龙港成功走出了一条企业自主办园区和建城市的新路子，实现了政府与企业的双赢。截至2015年底，园区入驻企业1160家，实现年产值190亿元，年上缴税收近6亿元，常住人口超过10万人，人口密度由每平方公里不到500人上升为2.3万人，蛟龙港已成为一个主要基于市场力量自发成长起来的“民营城市”。
（二）坚持绿色引领，践行“绿水青山”就是“金山银山”的新理念。遂宁市自2007年以来，以绿色发展引领经济转型升级，大力发展绿色经济，着力打造绿色产业，走出了一条生态、低碳、循环、高效绿色发展之路。在城市建设方面，科学预测城市人口、用地、资源情况，充分考虑城市发展对环境可能带来的影响，确定了城市发展边界，划定了生态保护红线。充分发挥本地丰富的山、河、湖、岛资源优势，突破行政区划限制，发展城市功能组团，实现了城市“拥湖”发展，放大了生态优势。对城市滨河两岸道路，放弃修建水泥堤墙的生硬做法，构建低、中、高多层次河道生态植被空间，并对原有防洪堤岸线进行柔化、绿化、美化、文化处理，有力提升了城市景观的层次感。在发展绿色经济方面，首先是加快改造提升传统产业，高金食品、华润锦华、沱牌舍得等相继实施战略重组，沱牌改制成为全省酒类企业混合所有制改革的第一宗成功案例。其次是大力发展新兴产业，全市锂电产业基地上半年主营业务收入同比增长110%。江淮集团轻卡、中卡、工程车三类整车生产资质落户遂宁，实现万辆整车下线，产值同比增长37%。中德合资生产的第一台全液压深井智能钻机在遂宁成功下线。在保护绿色生态方面，依托原有自然景观顺势建成9处湿地公园，17个郊野公园，100多公里城市绿道，不仅为市民和游客提供了人与自然和谐相处的亲水平台，也修复了水体生态系统，保护了生物多样性，调节了城市小气候。遂宁还充分发挥原始地貌、植被、土壤、湿地、水体的自然积存渗透、净化作用，通过建设多级生态调节池、植草沟、生态荷花塘、下沉式绿地、植被缓冲带，有效收集雨水，削减、净化面源污染，缓解城市内涝，改善滨江水环境，海绵城市建设取得新进展。
（三）坚持改革突破，释放小城镇体制机制活力。四川省金堂县淮口镇总面积109平方公里，常住总人口10.8万，2015年经济总量82.21亿元，城镇人口已达8.6万人，城镇化率达80%，已初步具备小城市特征。2012年以来，金堂县在淮口镇积极探索行政管理体制改革，通过赋能核权、按需放权、高效行权、明责监权等有力举措，大幅增强淮口镇的要素吸引力和经济发展活力。对淮口镇有能力执行的12个县级部门609项行政权力“一放到底”；对淮口镇确实需要，但受当前人员、技术和相关配套等条件制约无法承接的5个县级部门69项行政权力，则由部门延伸至淮口镇执行。为方便群众办事，修建了集公共服务、综合文化站、群众文化广场等6大功能于一体的公共服务中心。金堂县在放权赋能过程中，最重要的内容是把涉及15个县级部门的城镇规划、建设、管理的相关权力，比如核发《用地规划许可证》《建设工程施工许可证》以及行政监管、行政执法权等，彻底交由淮口镇行使。淮口镇据此组建城市综合执法队，下设工业区、环保、交通、规划建设和综合等7个中队，实行集中综合执法，每年执法1500余件。通过扩权强镇改革，淮口镇强化了与城镇发展相匹配的政府管理职能，健全了与群众需求相适应的公共服务职能，建立了与新型城镇化相适应的规划建设体制，逐步实现由重农村建设向城市管理转变、重农业发展向工业服务转变、重自身建设向周边辐射转变。
（四）坚持产城融合，着力构建宜业宜居的发展环境。遂宁市在充分发挥中心城区首位引领作用的同时，特别注重协调产业与城市的空间关系，在功能定位和产业布局上强调产城融合，规划建设了位于中心城区外围的桂回组团、吉祥组团、龙凤新城组团、金桥组团、西眉组团5个产城一体单元，初步建成了国家级遂宁经济技术开发区、中国西部现代物流港等重点园区，有效防止了城市“空心化”，促进“产、城、人”融合发展。蛟龙港在最初是一个普通的工业开发区，基础设施、公共服务以及各类生活配套设施明显不足。为避免“有产无城”，蛟龙港将办公及生活服务用地实行整体规划和统一使用，在园区内修建2幢20多层的住宅楼，有效解决所有入园企业职工的住宿问题；自主投资建设了购物中心、污水处理厂、公共汽车站、菜市场、电影院、娱乐厅等配套生活设施，增加了园区内的人气、商气；为了让留守儿童能与在园区工作的父母生活在一起，蛟龙港投资建设了一所可容纳2200名学生、设施现代化的九年制义务教育学校，有效解决了园区企业职工子女教育问题。2015年1月，蛟龙港又进一步创新商业模式，在园区内推出集办公、旅游、体育、美食、休闲、购物、娱乐等多功能融于一体的海滨城综合商业中心，有力激发了产业工人和周边市民的消费需求。现在的蛟龙港，具有浓厚的生活气息和舒适的工作环境，已经成为一座“产城一体”的小城市。
（五）坚持模式创新，广泛吸引社会资本参与基础设施投资建设和管理运营。2014年以来，遂宁中国西部现代物流港积极创新理念，探索由民营企业出资建设、管理运营综合物流园，园区内铁路专用线（货场）、公铁联运区、大宗物资加工区和仓储配送区等基础设施均由民营企业投资修建，有效缓解了铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题。为进一步提高管理运营效率，园区又以“自营+代管”的方式，积极与铁路局开展合作，其中专用线货运组织、货装设备、汽车运输组织（接取送达）等业务由民营企业自营，铁路行车组织、铁路设备管理等则委托成都铁路局车务段代管。园区还创新海关投资模式，由民营企业出资修建海关监管区、保税仓并配套与海关互通的电子信息管理系统，成都海关、遂宁商检等机关派驻人员负责监管和维护，民营企业负责场站管理、具体作业、监管运输等工作，形成了非常好的社会和经济效益。
二、几点启示
中国经济正处于经济结构转型升级的关键时期，成都市和遂宁市按照新的理念努力提高城镇化发展质量的做法，正是应对经济下行、实现发展路径转换的必然选择。尽管这个过程很漫长，但只要保持定力长期坚持，就可以源源不断地激发发展新动能、增加有效供给。
（一）美丽环境已经变为财富，可以创造经济收益。遂宁市多年来坚持发展绿色城镇的实践表明，在经济新常态下，面对越来越强的资源环境约束，坚持走绿色、生态、低碳的发展道路，完全可以实现又快又好的发展。2015年，遂宁实现地区生产总值915.81亿元，增长13.2%，规模以上工业增加值增长18%，五项经济指标增速居全省第一位。遂宁的经验也表明，绿色引领是更具有长远战略意义的发展理念，强调绿色发展、保护生态环境，短期内可能束缚工业发展，但随着城镇化发展和人民收入水平提升，美丽环境已经逐渐演变为供不应求的产品，也会带来经济流量、产生经济价值，那些过于关注眼前、不顾长远的地区，现在反而陷入了发展困境，迫切希望通过花钱来恢复良好的生态环境。
（二）完善城镇功能有助于吸引发展要素，实现城镇化与工业化互动。遂宁的经验表明，通过营造良好的城市生态环境，打造美丽宜居城市，可以增强城市对更多中高端发展要素比如人才、资本的吸引力，从而为其拓展中高端物流、汽车研发等产业链条，增加有效供给创造条件。双流区蛟龙港在实践过程中，自己投资4200万元建设了学校，并且每年花费1000多万元负担学校运转，解决了产业工人的子女教育问题。从单方面看，蛟龙港在教育方面净支出了一笔钱，加大了经济负担，但从园区整体发展看，蛟龙港内的数万产业工人因为减少了后顾之忧，更倾向于在此地扎根长期发展，这样企业的用工成本就可以降下来，园区内的产量和税收就可以升上去；更重要的是，大量产业工人因为形成了稳定就业生活预期，其潜在的消费需求也可以通过发展服务业就近就地释放出来，总体算大账，蛟龙港的总收益其实是增加的，这充分体现了工业化带动人口集聚、城镇化助力工业发展、服务业也在此过程中借势爆发的发展规律。
（三）通过为传统业态注入新功能，可以极大地刺激消费需求。蛟龙港创新购物中心商业模式的发展历程表明，在网络电商的强势冲击下，传统的仅具有购物、餐饮、电影院等功能的商场将日渐式微，而通过整合新的业态、注入新的功能，完全可以再次激发人的消费欲望，实现购物中心的转型升级。比如，蛟龙港海滨城积极创新发展理念和思路，将海洋馆、真冰场、波音737仿真飞行体验、室内恐龙乐园、亲子乐园、4DMX影院等新业态整合融入购物中心，为传统商业中心增添了观光休闲体验的旅游功能，有效释放了潜在消费需求。海滨城于2014年12月31日正式开业运营，因准备充分，各大业态同时开业，当天单日客流量突破20万人次，2015年客流量累计突破2000万人次，2016年以来客流量累计突破1800万人次。开业至今，海滨城共引进商家358家，解决就业约4500人。浩海立方海洋馆的案例最为成功，游客在进入商场第一层以后，首先就被一个长8.3米、高4米的海洋池观景窗所吸引，这里不仅有全球最大的鱼类鲸鲨，还有超过400种、33000只来自世界各地的珍稀海洋生物，海洋馆内定时开展的“美人鱼”水下芭蕾表演更是吸引了游客的眼光。在商场一层免费观赏体验后，有兴趣的游客还可以付费体验潜水、乘坐半潜艇、露营海底隧道、参加科普课堂等多姿多彩的互动项目，实现在城市中与大海的亲密接触。
（四）通过创新基础设施领域投资运营模式，有助于激发交通物流行业新供给。遂宁中国西部现代物流港在基础设施领域创新投资运营模式的经验表明，通过引入民营企业参与多式联运物流园主要基础设施的建设并负责管理运营，不仅有助于缓解地方财政投入压力，减少政府机构编制，实现盈利和持续运转；还能够充分发挥民营企业灵活的市场经营优势，以及国有铁路运输企业的基础网络和专业管理优势，实现区域性关键基础设施功能配套的快速完善。在新的管理运营模式下，城市交通区位优势得以迅速转化为经济优势和发展优势，各类物流企业、制造企业和地方政府也实现了多方共赢。遂宁中国西部现代物流港的探索和实践，为推进基础设施领域投融资体制改革、激活民间资本、增加有效供给，提供了值得借鉴的经验。
三、相关建议
（一）加大对特色小城镇发展的支持力度。一是从规划建设方案编制、制度建设、市场化投入机制、人员培训等方面，加强对各地开展特色小城镇建设的指导。二是着力改善特色小城镇基础设施，提升公共服务，强化城镇治理，提高居民生活、投资贸易、创业创新的便利化程度。三是加大对特色小城镇金融、财政、税收、土地、人才引进等方面的政策支持。
（二）加大改革力度释放市场发展空间。一是加快政府部门内部相关信息的互联互通，加大对公众开放力度，为大数据产业发展提供基础信息，释放大数据产业发展活力。二是加大对国有垄断部门如电力、铁路行业的监管，督促其公开信息、公平竞争，避免扼制民营企业发展。三是修改行政管理体制相关法律，避免因委托授权或延伸管理造成的权责不统一问题，明确赋予经济大镇行政执法权力，使其具备独立开展工作的权力与责任。四是推广厂房出租、分层租赁等产业空间使用方式，降低中小企业用地成本。
（三）美丽宜居要与便民利民相结合。在营造良好生态环境的同时，还要更多从人的需求出发，更加注重构建便捷的“生活圈”、完善的“服务圈”、繁荣的“商业圈”。一是在滨河景观或城市小区内部大幅增加大众化体育设施和运动空间，满足老百姓开展健身活动的需求，培养市民开展有氧运动的习惯，这样做不仅有益于增强市民的体能素质，长远看也有助于培育健康产业的潜在消费群体和市场。二是促进城市景观与商业设施有机融合，比如在滨河景观带增加零售商业设施，让市民和旅游者活动更加便利。
（四）积极发挥市场专业投资力量的作用促进创新创业。一是要加大引入市场化投资机构力度，充分利用专业投资机构对市场前景判断的卓越能力和承担风险的灵活机制，帮助、筛选、提升各类创新企业或项目，促进创新活动与市场需求有效对接。二是政府在建立创业引导支持基金过程中，也要积极吸纳市场化专业力量，着力提升政府资金使用效率，避免盲目投资、造成浪费。
（五）探索引入社会资本，将工业园区整体交由企业市场化运营，鼓励民营企业发展物流园区。一是推广遂宁市中西部现代物流港和成都市双流区蛟龙港经验，鼓励各地试行“政府规划、企业建设、市场运作”产业园区投资运营模式，激发民营企业创新创业热情。二是在推动交通物流融合发展工作中，以铁路多式联运为重点，结合全国铁路物流基地规划建设，推进铁路总公司面向市场，与社会资本开展多种形式的合作，加快向现代物流企业转型。三是支持以物流园带动特色小城镇产业发展和要素集聚，充分发挥仓储物流、流通加工、专线铁路、第四方物流、商务区、住宅区等功能互补优势，打造形成物流商业综合体，促进“园、产、城”融合发展。
