来源：姜超宏观债券研究
新型城镇化：推动落户，集聚人口
——“城镇化”系列之一
（海通宏观于博、陈兴、应镓娴）
城镇化迈入新阶段。新一轮城镇化启动，放开户籍推动落户。十八大以来，高层高度重视新型城镇化工作。今年4月初，发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，标志着城镇化迈入新阶段。新型城镇化建设旨在推进农业转移人口市民化，《19年重点任务》明确提出，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，并强调放开放宽落户条件。人口红利引擎熄火，城镇化率仍有空间。改革开放以来，我国经济的飞速发展很大程度上是建立在充裕的劳动力基础之上。当前，劳动力供给的一大引擎人口红利已经熄火，但另一大引擎城镇化尚有空间，仍是需求端的重要驱动力。根据国际经验，预计我国城镇化率将在十年后迎来第二个拐点，未来十年城镇化红利仍在。
城镇化的经验与国情。美日经验：人口聚集矛盾显现，都市圈治大城市病。从美国、日本经验看，人口存在向大中城市群集中的普遍规律。但随着人口密度迅速上升，“大城市病”也逐渐显现，发达国家通常选择发展周边城市以缓解大城市病，美国纽约都市圈和日本东京都市圈都是经典案例。拉美教训：工业化慢于城市化，奇迹幻灭分化加剧。而拉美国家则是城市化反面教材。拉美国家普遍在农业与工业部门间劳动力转移尚未展开时，提前开始了农村与城市间的人口转移，形成了城市贫困社会。叠加“进口替代”战略下重资本轻劳动、重增长轻分配的发展模式，拉美贫富差距分化持续扩大。中国国情：三元经济结构形成，从城镇化到市民化。而我国农村人口基数庞大，大城市吸纳能力有限，仅靠发展大城市无法全部吸收农村转移人口，容易重蹈拉美覆辙，因而00年“十五”规划确立了走中国特色城镇化的道路。户籍制度严重阻碍了城镇化进程，导致户籍人口与常住人口间存在较大缺口，14年《新型城镇化规划》出台，强调通过改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。
人口聚集大潮开启。现象：地方政策频出，东莞异军突起。目前，石家庄、南京、西安等多地市已出台放松户籍限制的政策措施。而广东省在吸引外来人口上抢占了先机，比如18年东莞市区小学生数量首次超过上海，是低线级城市“逆袭”的典型案例。趋势：一线优势仍在，强二线正崛起。我们通过两个指标来观察人口流动趋势：一是常住人口增长率，反映短期内人口流入；二是人口净流入率（1-户籍人口/常住人口），反映吸引的外来人口存量规模。首先在城市群层面，东部沿海城市群在两个指标上均表现居前，其中粤港澳城市群吸引力最强。而长江中游、成渝及中原等中西部城市群，还处于人口净流出的状态。其次在省际层面，广东和浙江两省对流动人口吸引力较强，而受限于户籍制度，北京和上海的人口增速偏低，吸引力逐渐减弱。此外，东北人口流失情况不容乐观。最后在城市层面，特大城市对流动人口吸引力最强，I型大城市常住人口增长率已高于超大城市。具体看，深圳在所有城市中表现最为突出，广州的表现也可圈可点，杭州、成都和长沙等强二线城市正在批量崛起。展望：人口争夺竞赛，谁能最后胜出？无论是美国经验还是我国现状都表明：产业结构调整是中长期人口迁移的根本原因，而创新则是产业结构调整的重要驱动力，加快推进创新者，有望成为“抢人大战”的赢家。
政策红利值得期待。我们认为，新型城镇化是未来十年需求端确定性最强、最值得期待的红利之一。首先，“取消重点群体落户限制”，意味着土地制度改革、户籍制度改革有望提速；其次，“推进常住人口基本公共服务全覆盖”，意味着民生领域各项改革将持续推进；最后，“构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局”，意味着不同规模层级城市将协调发展。而随着新型城镇化进程的推进，人口将持续向大城市和都市圈集中，足以支撑中国房地产销售不至于出现崩塌，也足以支撑居民消费的稳定增长。
1. 城镇化迈入新阶段
1.1 新一轮城镇化启动，放开户籍推动落户
十八大以来，高层高度重视新型城镇化工作。13年党中央、国务院召开了改革开放以来第一次中央城镇化工作会议；14年印发了《国家新型城镇化规划》；15年召开了中央城市工作会议；16年国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，对新型城镇化工作作出了全面部署。今年4月初，发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，标志着新一轮城镇化正式启动，城镇化迈入新阶段。
新型城镇化建设：推进农业转移人口市民化。自14年《国家新型城镇化规划》及《推进户籍制度改革意见》颁布以来，推进农业转移人口落户城镇就一直是城镇化和户籍制度改革的重要工作。近年来落户限制全面取消的城市范围不断扩大，超大特大城市的落户条件也有一定的放松。发改委在18年10月曾就16年发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况展开督察，并在《19年重点任务》中进一步明确：推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展。而为了推动已在城镇就业的农业转移人口落户，《19年重点任务》强调：Ⅱ型大城市要全面取消落户限制，Ⅰ型大城市也要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
1.2 人口红利引擎熄火，城镇化率仍有空间
劳动年龄人口下滑，人口红利引擎熄火。高层高度重视新型城镇化工作，原因何在？我们知道，改革开放以来，我国经济的飞速发展很大程度上是建立在充裕的劳动力基础之上的，而劳动力的供给主要来自两大引擎：一是人口出生潮带来的人口红利，二是城镇化背景下农村人口向城市的转移。但我国15-64岁劳动年龄人口数量在13年见顶，并在14年起持续陷入负增长，到18年劳动年龄人口数量已降至10亿人以下。这意味着，我国人口红利已经逐渐消退，劳动力供给的一大引擎正在熄火。
城镇化率尚有空间，未来十年仍有红利。值得庆幸的是，中国城镇化进程还未结束，劳动力供给的另一大引擎仍在提供支撑。根据国际经验，发达国家的城市化大体上都经历了类似正弦波曲线上升的过程，即“纳瑟姆曲线”。这个过程包括三个时期和两个拐点：城市化水平在30%以下，处于缓慢发展的准备阶段，超过第一个拐点30%之后，进入快速发展阶段，直至超过第二个拐点70%之后，城市化进程再次趋于平缓，步入成熟阶段。美国和日本的经验都完美印证了“纳瑟姆曲线”。而就我们自身来看，18年我国城镇化率水平接近60%，按照目前城镇化的推进速度，预计将在十年后迎来第二个拐点。
2. 城镇化的经验与国情
不难发现，在高层政策文件中普遍使用“城镇化”一词；而在国际经验中则更常使用“城市化”一词，两者仅一字之别，差异何在？这首先得从发达国家的城市化经验说起。
2.1 美日经验：人口聚集矛盾显现，都市圈治大城市病
发展普遍规律，人向“大城”迁移。从国际上主要国家的发展经验来看，人口存在向大中城市群集中的普遍规律。城市经济学中的齐普夫定律，揭示了国家内城市规模的分布，即一个国家第N大的城市人口，是首位城市人口数量的1/N，此时取对数后的城市人口排序和人口规模存在负相关关系，散点图呈斜向下直线。这一法则已被证明符合大多数国家以及不同历史时期的城市规模分布情况。它表明由于规模效应完全补偿了边际成本递增，大城市的增长速度并不会比小城市慢。
人口密度上升，“大城市病”显现。但是随着人口向大城市集中，人口密度迅速上升，“大城市病”也开始逐渐显现，比如英国伦敦在19-20世纪频繁爆发空气污染事件。再比如我们的邻居日本，在发展过程中也面临着中心城市资源日益紧张的问题，而发达国家不约而同地选择了发展周边城市缓解大城市病的思路。
美国纽约都市圈：人口从中心区域向外围扩散。以美国最具代表性的纽约都市圈发展为例，在19世纪初期，纽约地区人口多数集中在曼哈顿这一狭小岛屿之上，1800年曼哈顿地区占据纽约市超过75%的人口总量，并且1800-1810年间，曼哈顿地区年均人口增速4.8%，略高于纽约市4.2%的年均人口增速，人口还在向城市中心集中。但随着人口数量的快速增长，中心城市越来越不堪重负，人口不得不向周边城市扩散，到了20世纪初期，曼哈顿人口增速甚至开始出现负增长，而纽约都市圈人口增速开始超过纽约市人口增速，反映了中心区域人口向外围扩散的趋势。
日本东京都市圈：人口持续流入，密度不断增加。再以东京都为例，人口持续流入使得其人口密度不断增加，1950年仅有3000人/平方公里左右，而1965年已超过5300人/平方公里，其后一直保持在这一较高水平。由于城市土地资源有限的约束，人口持续流入势必带来房屋价格的攀升，加剧了经济活动的成本。1963年，日本东京都地区每榻榻米的平均租金价格为550日元，1968年已涨至827日元，年均增速高达8.5%，68-73年间的年均租金增速更是超过10%。
平衡人口与资源，都市圈随之崛起。为了平衡人口集中与中心城市资源有限之间的矛盾，缓解“大城市病”的问题，日本在东京附近，就先后建设了多摩新城、千叶新城和筑波科学城等多个城市来缓解人口密度过大的问题。这些周边城市既能在中心城市的辐射下享受到发展红利，又可以在一定程度上分流中心城市的人口压力，日本最大的东京都市圈也由此形成。
2.2 拉美教训：工业化慢于城市化，奇迹幻灭分化加剧
十九大报告曾指出，“要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。然而，美国和日本“先发展大城市，再发展都市圈”的成功经验并非放之四海而皆准，拉美国家是这方面的反面教材。
土地高度集中，贫困人口增加。1940年代初，农业仍是拉美经济中最基本的生产部门，阿根廷、巴西的农业增加值占GDP比重均在20%以上，哥伦比亚更是高达45%，委内瑞拉和智利也都超过10%。但是拉美国家土地占有情况极不均衡，土地主要集中于寡头势力而非多数农民手中，导致农村贫困人口不断增加。这一问题始终没有得到缓解，以巴西为例，03年其土地构成中，占地面积超过2000公顷的大农户仍占据全国土地面积接近三分之一，而占地面积不足10公顷的农户所拥有的土地面积仅占2%。
贫困人口进城，加重城市负担。工业化进程推进带来的就业机会使得农村贫困人口开始涌入城市，这在表面上加速了拉美国家的现代化进程。但由于工业化速度远不及城市化的速度，工业化尚不足以完全吸纳农村贫困人口的就业，这部分人口中的大部分，实际上是被城市中的传统部门或贫困部门所吸收的。拉美国家在农业部门与工业部门间劳动力转移尚未展开的条件下，提前开始了农村与城市间的人口转移，这种人口向城市传统部门的集中形成了城市贫困社会，为贫富分化加剧埋下了伏笔。
重视资本轻视劳动，贫富分化隐患加剧。50年代和60年代初，拉美各国普遍实施并持续深化 “进口替代”战略，追求资本密集型、技术密集型工业部门的发展，并希望以此增加对工业品的需求。这一时期拉美国家工业化程度有所提高，但背离资源优势的进口替代战略，并未能真正提高拉美各国的出口竞争力，而为了维持这一战略，拉美各国不得不加大对国内产业的保护，并继续保持高投资、高负债的发展模式，其结果是过于重视资本的贡献，轻视劳动的贡献。再加上通胀水平的抬头，资本、劳动力和技术的定价被进一步扭曲，为贫富差距的扩大埋下隐患。
经济奇迹昙花一现，饮鸩止渴贫富分化。1964年，巴西保守派发动了军事政变，此后巴西开始了长达21年的军政府统治。军政府依赖富人群体的支持，并未试图满足底层民众的诉求，而是将巨大的资源都投入到发展“进口替代政策”所需要的产业方面，社会财富被大量集中到少数人手里。“重增长、轻分配”的发展模式令巴西经济迅速腾飞，创造了举世瞩目的“经济奇迹”，但饮鸩止渴的发展模式早已令巴西经济千疮百孔，贫富分化加剧、产业结构畸形、债务大幅攀升等三大症状凸显，73年巴西经济急转直下，到81年时经济增速已降至-4.4%的历史低点。
2.3 中国国情：三元经济结构形成，从城镇化到市民化
而我国的国情也决定了，不能简单照搬美日等发达国家的“城市化”经验。
农村人口基数庞大，大城市吸纳仍有限。根据世界银行的统计，在过去50年间，我国农村人口占总人口比重虽然持续下滑，但因基数较大，18年占比仍高达40.8%，这与其他主要国家相比明显偏高，而唯有印度高于我国。与此同时，18年我国人口超过100万的城市群人口占总人口比重仅27.9%，不仅远低于美国、日本、巴西等人口大国，甚至在08年以前持续低于俄罗斯、68年-92年间持续低于印度。
00年：三元经济结构逐渐形成。我国农村人口基数庞大、大城市吸纳能力有限的国情决定了，仅靠发展大城市无法全部吸收农村转移人口，容易重蹈拉美国家覆辙。事实上，中国传统经济中二元结构的特点，决定了我国不能走从传统农业社会直接转变为现代工业社会的发展道路，而必须经历一个农业部门、农村工业部门与城市工业部门并存的三元结构时期。而从高层表态看，“城市化”到“城镇化”的思路转变发生在00年，在这一年通过的“十五”规划中，首次正视小城镇的重要作用，认为“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”，确立了走中国特色城镇化的道路。
城镇化“不完全”，户籍制度阻碍发展。但由于制度缺陷的存在，我国城镇化的道路仍较崎岖。目前我国城镇化率的统计存在着两种口径，我们通常所说的59.6%的城镇化率以常住人口作为统计基础，若以户籍人口来衡量，18年我国城镇化率水平仅43.37%。户籍人口与常住人口城镇化率之间的“裂隙”反映出我国的城镇化在很大程度上还是一种“不完全”的城镇化，户籍制度的存在，使得部分城镇常住人口并未充分受益于城镇崛起。
14年：从城镇化到市民化。本届政府意识到，户籍限制在很大程度上阻碍了经济和城市发展，劳动要素在产业部门间的配置失衡也与此有关。在此背景下，14年的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》指出新型城镇化的核心是“以人为本”，要让广大人民共同分享城镇化的成果，通过改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。
3. 人口集聚大潮开启
3.1 现象：地方政策频出，东莞异军突起
地方政策频出，落户限制松绑。事实上，在发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》颁布前后，多地已经陆续出台放宽户籍限制的政策措施，旨在为以往的落户限制松绑。比如河北省会石家庄发布《关于全面放开我市城镇落户限制的实施意见》，真正地实现“零门槛”落户，河南省在《建立更加有效的区域协调发展新机制实施方案》中指出要推动郑州市放宽落户条件，其他城市全面取消落户限制。即便是在广州、南京等一些特大城市，对于外来人口特别是高学历人才落户的限制也有不同程度的放宽。
广东全省抢得头筹，低线城市也有机会。各地政策频出将引发一轮抢人大战，哪些城市具有先发优势呢？从18年常住人口增加情况来看，广东全省对于外来人口最具吸引力，在城市“抢人大战”中占据先机。18年21个常住人口增加超过10万人的城市中，广东省就有5个城市入围。而值得注意的是，佛山、珠海、阜阳和茂名等城市常住人口增幅同样居于全国前列，可见低线级城市在人口竞争中同样存在机会，只要注重挖掘和发挥自身优势，也能够吸引到外来人才。
东莞异军突起，小学生数量首超上海。广东省东莞市就是低线级城市“逆袭”的典型案例，在18年广东省整体城镇化率刚刚超过70%的情况下，东莞市人口城镇化率超过91%。考虑到常住人口统计可能存在的失真以及我国义务教育的普及性，在校小学生数量在一定程度上应能够反映城市的实际人口规模。18年东莞在校小学生数量首次超过上海，但其常住人口规模仅为上海的三分之一左右，人口吸纳能力可见一斑。
3.2 趋势：一线优势仍在，强二线正崛起
那么，现阶段的人口流动呈现什么样的趋势？我们可以从两个维度来衡量现有竞争格局：一是常住人口增长率，由于短期内人口自然增长基本稳定，常住人口增速即可以在一定程度上反映短期的人口净流入水平；二是人口净流入率（1-户籍人口/常住人口），人口净流入率越高，该地区吸引的存量外来人口越多，而由于户籍限制等原因，这部分常住外来人口无法顺利转化为户籍人口。通常来说，常住人口增速较快、人口净流入率较高的地区，对流动人口的吸引力较强，随着城镇化的推进以及户籍制度的放松，将进一步吸引人口的流入。以下，我们分别从城市群、省份、城市三个维度来进行比较。
沿海城市群吸引力更强，中西部存量人口净流出。首先从城市群层面看，东部沿海城市群，包括粤港澳（不含中国香港和中国澳门）和长三角城市群，在净流入率和常住人口增速两个指标上均表现居前。其中粤港澳城市群的吸引力最强，以43.7%的净流入率和2.4%的常住人口增速明显领先于其他城市群。而位于中西部地区的，如长江中游、成渝、中原城市群，其存量户籍人口仍处于净流出状态。另外，京津冀常住人口增速在六大城市群中殿后，近年来其流动人口吸引力有所减弱。
粤浙增速领先，京沪囿于户籍。其次从省份层面看，广东和浙江在净流入率较高的情况下，仍取得了领先的常住人口增速，相对吸引力较强。受限于较为严格的户籍制度，北京、上海和天津虽然拥有较高的净人口流入水平，但近年的常住人口增速却低于多数省份，北京甚至已连续两年出现常住人口负增长，城市吸引力逐渐减弱。另外，东北常住人口流失情况依旧不容乐观，“黑吉辽”三省均呈现明显的常住人口负增长状态。
特大城市吸引力最强，I型增速高于超大城市。再对比各类型城市，特大城市的人口净流入率已接近超大城市，而常住人口增速远超其他各类型，对流动人口的吸引力领先。I型大城市的常住人口增速已高于超大城市。一方面，超大城市如北京、上海受严格户籍制度的影响，吸引力有所减弱，另一方面，说明了强二线城市的人口吸引力渐强。此外，我国的中小城市存量户籍人口仍处于较明显的净流出状态。
广深表现突出，强二线批量崛起。最后，从具体城市看，深圳在全部城市中表现最为突出，17年人口净流入率达65%，15年-18年年均复合人口增速为4.6%，均在所有城市中居于前列。一线城市中的广州同样在两个维度上均有较好表现。同时，强二线城市正在批量崛起，对外来流动人口的吸引力逐渐提升。比如杭州、成都、长沙等二线城市近年来常住人口增速远高于城市中位数水平。此外，东北除省会和计划单列市外的不少城市，以及中西部的部分非中心城市，可能正面临着常住人口收缩的困境，比如四川的内江、资阳，河南的周口、湖北的荆州等。
3.3 展望：人口争夺竞赛，谁能最后胜出？
产业结构调整是中长期人口迁移的根本原因。虽然驱动人口流动的因素较为多元，包括教育、医疗、环境等，但从长期来看，产业结构调整是最主要的原因。以美国为例，美国人口经历了趋势性的长期流动。由于经济转型带来了重工业的衰败，从上世纪70年代开始，传统工业聚集地“铁锈地带”的典型城市，包括芝加哥、匹兹堡和底特律人口呈现负增长态势，人口年化跌幅均超过0.5%。而与“铁锈地带”形成鲜明对比，以高科技产业和现代服务业为主的西海岸地区则迎来人口涌入，其中圣何塞和圣地亚哥在1970年到2010年间的人口年复合增长率均高于1.5%，而同期全美人口年复合增长率仅在1%左右。
创新驱动产业结构调整。美国的城市发展经验也证实了，人口最终会抛弃传统行业，向创新产业聚集地汇集。在我国，随着经济结构的转型，各省人口净流入率与投资率间相关性已较低，甚至存在一定的负相关。而人口净流入率与研发投入强度间则存在较明显的正相关性。比如深圳在教育和医疗资源上并不占优，但对流动人口的吸引力遥遥领先，其根源就在于较强的创新能力，诞生了一批如腾讯、华为等新经济的龙头公司，而像东北等传统产业大省却面临严重的人口流出困境。
无论是美国经验还是我国现状都表明：谁能够加快推进创新，谁就能够促进产业升级；谁能够促进产业升级，谁就更有可能在人口争夺竞赛中胜出。
4. 政策红利值得期待
我们认为，城镇化将是未来十年需求端确定性最强、最值得期待的红利之一，今年4月发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》，标志着城镇化正迈入新的阶段，新一轮城镇化带来的政策红利值得期待：
首先，“取消重点群体落户限制”，意味着农村土地制度改革、城市户籍制度改革均有望提速。农村土地制度改革的核心是提高土地的使用效率和实现土地收益的合理分配，中长期来看，农地入市流转可以增加农民收入，为“重点群体”落户提供经济基础。户籍制度改革的核心则是推进农民工市民化，加速户籍人口城镇化率向常住人口城镇化率的收敛，并最终扩大内需，带来投资和消费的扩张。
其次，“推进常住人口基本公共服务全覆盖”，意味着民生领域各项改革将持续推进。“推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务”，意味着对于暂时未能落户的城镇常住人口，将确保其全部持有居住证，并以此为载体提供城镇基本公共服务和办事便利。这也就意味着，就业、教育、医疗、社保、住房等民生领域的各项改革有望持续推进，从而实现农业转移人口在城镇也能实现“劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”。
最后，“构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局”，意味着不同规模层级城市将协调发展。在城市群层面，首要任务将是加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设，其次是有序推动成渝、哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州-西宁、呼包鄂榆等城市群发展规划实施。在具体城市层面，超大特大城市要合理疏解中心城区非核心功能，大城市要提高精细化管理水平，都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质，而收缩型中小城市要瘦身强体，边境城市则要强化稳边戍边作用。
随着新型城镇化进程的推进，人口将持续从农村和乡镇向大城市和都市圈集中。而人口的进一步集中必然会带来生产效率的提升，以及住行和教育医疗等服务需求的增加，这足以支撑中国房地产销售不至于出现崩塌，同时也足以支撑居民消费的稳定增长。
