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省域副中心城市概念内涵、特征功能与评价体系研究

作者: 来源: 点击量:301163次 日期:2023-12-21 分享到:
摘要: 建设省域副中心城市是促进区域协调发展的重要举措,近期全国有10余个省份提出打造30多个省域副中心城市的计划。但社会各界对省域副中心城市的概念内涵认识尚不统一,省域副中心的基本特征和功能并不明确。省域副...
摘要:建设省域副中心城市是促进区域协调发展的重要举措,近期全国有10余个省份提出打造30多个省域副中心城市的计划。但社会各界对省域副中心城市的概念内涵认识尚不统一,省域副中心的基本特征和功能并不明确。省域副中心城市应具有经济优势突出、产业竞争力强、人口规模较大和交通区位优越等基本特征,分担部分中心城市功能、强化特色优势产业发展、带动区域经济快速发展等基本功能。根据省域副中心城市的内涵特征与发展目标,结合国家批复的7座省域副中心城市及各省发文明确的14座省域副中心城市的基本情况,构建一套用于评价省域副中心城市发展状况的指标体系,并对其进行评价。从评价结果看,这21座城市中有3座已经具备省域副中心城市的基本功能,有9座城市具备成为省域副中心城市的发展条件,另有9座城市尚未达到成为省域副中心城市的条件。为充分发挥省域副中心城市的作用,其选择要根据各省及备选城市的实际情况综合考虑,尽可能选择处于培育期和发展期的城市重点建设。

王有为,刘花,高国力:省域副中心城市概念内涵、特征功能与评价体系研究

2020年4月,习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上指出,“我国各地情况千差万别,要因地制宜推进城市空间布局形态多元化”,“中西部有条件的省区,要有意识地培育多个中心城市,避免‘一市独大’的弊端。”2021年,国家发展改革委等部门印发《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》提出支持徐州、洛阳、襄阳3个城市建设省域副中心城市,《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》明确提出支持赣州、延安、遵义、长治4个城市建设省域副中心城市,增强辐射带动周边地区发展的能力。2022年,国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》也明确提出,支持中西部有条件的地区培育发展省域副中心城市,引导人口经济合理分布。目前,全国约有10余个省份提出建设省域副中心城市的计划,其中经省级政府部门发文支持的省域副中心城市共有14个,分别是桂林、柳州、南阳、芜湖、岳阳、衡阳、湛江、汕头、宜昌、曲靖、大同、临汾、天水、酒泉。省域副中心城市建设是贯彻落实国家区域协调发展战略的重要抓手,但目前关于我国省域副中心城市建设的理论研究和实践经验还较少,学界对省域副中心城市的认识还不足。深入研究省域副中心城市的理论内涵、特征功能和评价指标体系,对规划、建设好省域副中心城市、促进区域经济协调发展具有重要意义。

一.文献综述

从国际层面看,发达国家没有明确的省域副中心城市概念,但对区域中心城市、城市和区域关系的研究成果较多。欧美学者认为区域中心城市对区域的整体发展具有重大影响,是区域经济增长的发动机,需要在政策支持上给予重点倾斜。如,Ihlanfeldt K.R.回顾了二战以来关于中心城市和所在区域发展关系的争论,认为通信技术并不能降低中心城市的作用,中心城市对国家和地区的经济发展仍然十分重要;郊区的快速发展并不能脱离中心城市,CBD仍然在区域经济发展中有着无法替代的作用;部分边缘城市作用凸显,已经与中心城市形成竞争,对中心城市的依赖性逐步降低。Albert Solé-Ollé等对西班牙各区域中心城市的经济增长进行定量研究发现,在以小城市(人口小于30万)为核心的区域,中心城市经济活动增长1%能为区域带来1%的增长,而以大城市(人口大于30万)为核心的区域,中心城市经济活动增长1%能为区域带来2%的增长,中心城市经济增长的外部性与人口的规模成正比。

从国内层面看,省域副中心城市是我国学者根据我国国情提出的独特研究方向。2001年,秦尊文首先提出“省域副中心城市”概念,认为湖北省东西经济发展不平衡,建议在发挥武汉这一中心城市龙头作用的同时,还应在鄂西地区确立一至两个重点发展城市,承担起带动鄂西地区经济发展的作用。自此之后,众多学者开始对省域副中心城市进行研究。王俊等从省域副中心城市与省域中心城市关系的角度,提出省域副中心城市在省域经济发展中充当着“副班长”的角色,填补省会中心城市在省域经济发展中影响力和辐射力所未能及的“盲区”,省域副中心城市的功能定位与产业发展需要围绕主中心城市的功能展开、为主中心城市提供辅助。李春香从省域副中心城市的发展条件与腹地的角度,提出省域副中心城市发展的必备条件除具有较强的经济实力、一定的人口规模、适当的距离,以及一定的辐射实力、潜力和有效的辐射范围外,还需具有自己的经济腹地和便利的经济网络,其影响范围要超出行政辖区。白利等从定量指标的角度进行研究,认为省域副中心城市通常是在一省范围内,综合实力较周边城市强大,经济总量不得低于2500亿元(2016年标准,西部城市除外),经济辐射力超出自身管辖的行政区范围,拥有独特的优势资源,且距离省会城市150公里以上、可以被赋予带动周边区域发展重任的大城市。

综上,既有文献主要针对省域副中心城市的功能定位、与省域中心城市的关系、发展条件特别是腹地优势、定量指标等方面开展研究,但对于省域副中心城市的作用机理研究较少,省域副中心城市的基本概念、功能特征等并不清晰,尚未建立起省域副中心城市评价指标体系。

二.省域副中心城市概念内涵

(一)省域副中心城市的作用机理

基于中心地理论、增长极理论、“中心—外围”理论,城市之间通过扩散与回流效应的相互作用,区域一体化由核心—边缘、中心—外围联系模式,逐步向多中心、网络化模式转变,在一定区域范围内形成省域中心城市—省域副中心城市—其他城市的城镇功能格局。省域副中心城市的发展需要与中心城市和周边城市紧密互动,接受中心城市的辐射带动并将发展动力传导至周边地区,同时利用自身资源禀赋优势提升竞争力与吸引力,形成新的区域经济增长极。

1.省域副中心城市与中心城市互动发展。根据“中心—外围”理论,核心增长极是“中心”、副中心是“外围”,高端要素主要向“中心”聚焦,中低端要素向副中心转移。副中心城市以中心城市的主导产业为导向,布局相关配套产业,补充、完善、延伸产业链。同时,副中心城市发挥着中心城市技术转化“试验田”和新技术产业化的作用,也起着促进中心城市集聚能力提升的作用,协助其在城市群竞争中拥有更强的竞争力,发挥更大的辐射作用。需要强调的是,省域副中心城市不一定只受本省中心城市的辐射,一座省域副中心城市可以与多个中心城市紧密互动,一座中心城市也可以辐射带动多个省域副中心城市发展,二者并非一一对应。在功能定位上,省域副中心城市与中心城市要有所差异,省域副中心城市重点承接中心城市的产业转移和产业链配套。同时,为充分发挥省域副中心带动周边地区发展的作用,其与中心城市需要保持一定的空间距离。

2.省域副中心城市利用自身资源禀赋做大做强。省域副中心城市在交通、产业、自然资源、历史文化等方面往往具有一定优势,而资源禀赋条件是城市发展的原生动力。利用自身资源禀赋、产业基础等优势发展特色优势产业做大做强,也是省域副中心城市发展的重要动力,对于远离中心城市、区位相对独立的省域副中心城市尤为重要。各类资源禀赋在不同社会经济发展阶段的价值并不相同,省域副中心城市一方面需要遵循社会经济发展规律,抢抓历史机遇,放大自身资源禀赋优势;另一方面还需要通过谋划建设重大基础设施、推动产业转型升级等措施获取更多资源禀赋,从而实现可持续发展。

3.省域副中心城市与周边地区协同发展。省域副中心城市是其所在地区的动力源与增长极,肩负着带动周边地区发展的重任,其发展水平高于周边其他城市,在产业结构、经济规模等方面处于相对优势地位。周边城市的功能定位、产业发展应与省域副中心城市相协调,主动融入省域副中心城市经济建设过程中,既要突出省域副中心城市的综合服务和经济引领功能,又要找到自身差异化、特色化的发展路径。省域副中心城市是省、市政府主动谋划建设的经济增长极,体现了政府的主动作为与担当,但其影响范围并不局限在省内。如,徐州作为江苏省的省域副中心城市,其影响范围可以涵盖江苏、山东、河南、安徽四个省的部分市、县。

(二)省域副中心城市在我国城镇体系中的地位

在行政级别上,我国的城市分为直辖市、地级市和县级市三级,其中地级市又分为副省级城市、非副省级省会城市和普通地级市,不同行政级别的城市拥有不同的经济发展权限与资源。其中,县级市行政地位比较低,城市规模、经济发展水平、公共服务能力等与其所在地区的地级市有一定差距,难以承担省域副中心城市的职能,副省级城市和非副省级省会城市都是所在省份的中心城市,因此,省域副中心城市往往选择经济规模较大、综合功能较强的普通地级市。《全国城镇体系规划(2006-2020年)》将我国城市分为国家中心城市、区域中心城市、地区中心城市和县域中心城市四类。

根据各类城市职能的定义,省域副中心城市在全国城镇体系中主要为区域中心城市和地区中心城市。因此,省域副中心城市不仅要积极承接省域中心城市的辐射,更要努力承接国家中心城市和其他区域中心城市的辐射。省域副中心城市以省级行政区为基础进行谋划建设,不同省份的省域副中心城市在人口、经济、区位等方面差别较大,在全国城镇体系中并不一定处于同一等级;相邻省份谋划建设的省域副中心城市在空间布局上还可能存在冲突,需要从全国城镇体系规划布局的角度进行统筹协调。

(三)省域副中心城市的概念

结合我国省域副中心城市的建设背景和作用机理,可从三个维度来认识省域副中心城市。首先,建设省域副中心城市需要具有全局视野。厘清省域副中心城市在全球和全国城镇体系中的地位与作用,明确其与其他不同功能等级城市的关系,为其发展指明方向。其次,建设省域副中心城市需要结合时代背景。当前,我国建设省域副中心城市的主要目的是落实国家区域协调发展战略,破解部分省份“一城独大”的发展弊端和“大城市病”的难题。最后,建设省域副中心城市是在遵循区域经济发展规律基础上,政府积极推动的结果,是有效市场与有为政府的有机结合。综上所述,我们认为省域副中心城市是指在一省范围内,区位优势明显、交通条件优越,具有较大的人口和经济规模及较强的产业竞争力,与中心城市有一定距离,在区域内具备较强辐射带动能力的城市,是国家或省为推动区域协调发展、遵循区域经济发展规律打造的新兴经济增长极。

三.省域副中心城市的基本特征与功能

(一)省域副中心城市的基本特征

1.经济优势突出,在省内占有重要地位。省域副中心城市一般都有较好的经济基础,在省内经济地位突出。国家批复的7座省域副中心城市都有较强的经济实力,其中5座城市2021年的GDP超过4000亿元,进入国家百强市行列,如徐州GDP超过8000亿元、全国排名第28位。从城市GDP占所在省份的比重看,遵义、赣州、长治和襄阳4市GDP占所在省份的比重超过10%,其中遵义市GDP占贵州省GDP的比重高达21.29%。总体看,国家批复的省域副中心城市在其省内的经济地位均十分重要,洛阳、襄阳、长治、遵义、赣州5市的GDP均在其省内排名第二。各省发文支持的14个省域副中心城市中,只有湛江和汕头的GDP占全省比重不到7%,柳州、芜湖、宜昌、曲靖的GDP占全省比重都超过10%,在省内有较高的经济地位。

2.产业竞争力强,第三产业发展较快。省域副中心城市的主导产业地位突出,具有较强竞争力,第三产业较周边其他城市发达,能够为所在区域提供较好的公共服务。国家批复的7座省域副中心城市大多有竞争力强的特色产业,如徐州的工程机械、洛阳的农机和有色金属、赣州的稀有金属和家具、遵义的酒类食品都处于国内同类产业的龙头地位,襄阳的汽车产业和长治的煤炭产业也都极具竞争力。国家批复的7座省域副中心城市的第三产业发展都比较快,服务功能较为突出。

各省支持的14个省域副中心城市大多有较好的产业基础,特色、优势突出,如柳州的螺蛳粉、南阳的防爆电机、大同的煤炭电力、宜昌的磷化工、芜湖的汽车产业、湛江的海洋产业等全国闻名;有11个城市第三产业占比高于第一、第二产业,其中5个城市的第三产业占比超过50%,服务业相对比较发达。

3.人口规模较大,进入国家大城市行列。省域副中心城市的城区人口数量远高于周边城市,大多数城区人口超过100万人,达到大城市标准。国家批复的7座省域副中心城市中,徐州、洛阳、襄阳、赣州、遵义5座城市的城区人口超过100万人,市区人口超过200万人,市域常住人口超过500万人;长治市的城区人口、市区人口和市域常住人口也分别超过100万人、150万人和300万人;只有延安市口规模较低。

各省已支持的14个省域副中心城市中,城区人口超过100万人的有10个,市区人口超过200万人的有5个,市域常住人口超过500万人的有6个。天水、临汾和南阳虽然城区人口都不到100万人,但市域人口较多,未来有很大发展潜力。酒泉市虽然人口数量相对较少,却是甘肃省西部地区人口最多的城市。

4.交通条件优越,位于国家的重要交通枢纽节点。国家批复的7座省域副中心城市中,有5座是全国性综合交通枢纽城市,6座是国家物流枢纽城市,只有长治在国家交通枢纽体系中地位不高。从高铁通达性看,徐州地处陇海、京沪两大交通走廊的交汇处,十字形高铁已经建成通车;襄阳、洛阳、赣州、遵义规划都处于两条高铁的交会处,目前均已有一条高铁建成通车;延安、长治虽然未处于高铁枢纽,也都已经通了高铁。各省支持的14座省域副中心城市中,13座是全国性综合交通枢纽城市,12座是国家物流枢纽城市。14座城市全部通了高速铁路和高速公路,对外交通非常便捷。

(二)省域副中心城市的基本功能

1.分担部分中心城市的功能。推动省域均衡发展,是我国省域副中心城市建设的主要目的之一。省域副中心城市发展水平与省内中心城市和省外中心城市都有一定差距,承接中心城市的部分转移功能,接受中心城市的辐射带动是其快速发展的主要动力之一,也是其基本功能。

省域副中心城市的分担功能主要体现在四个方面:第一,与中心城市有较好的交通联系,保障各类经济发展要素能够便捷的流动,在中心城市与省域副中心城市之间能够形成紧密的分工协作关系;第二,具有较大的发展空间,既保障中心城市转移来的产业能够以较低的成本顺利落地,又能为副中心城市快速集聚产业和人口提供空间支撑;第三,具有较大人口规模,能够满足各类产业的用工需求;第四,具有较好的营商环境,能够吸引中心城市的高端产业和高级人才到副中心城市落户发展。

2.突显特色产业优势。随着全球化进程的深入推进,不断涌现出规模体量不大,但在世界经济体系的某个方面承担重要职责的新兴城市,这反映出世界城市体系正在由规模等级结构的中心地体系向多中心、扁平化的网络体系转变。专业化、特色化发展是省域副中心城市快速崛起、提升自身影响力的有效路径。立足自身特色资源条件,大力发展行业细分领域的高端专业化职能,尽快融入全球产业体系和“双循环”新发展格局也是省域副中心城市的发展方向。在与周边城市的分工协作上,省域副中心城市要聚焦主导产业发展和龙头企业培育,主动将部分加工配套环节疏解到周边城市,打造区域一体化产业集群。

3.带动周边地区经济发展。带动周边地区发展是省域副中心城市最重要的功能之一,为此省域副中心城市要聚焦主导产业发展和龙头企业培育,使自身的发展水平高于周边城市,并且与周边城市有紧密便捷的联系。第一,省域副中心城市的人均地区生产总值和人均收入要高于周边城市;第二,省域副中心城市的产业结构要优于周边城市,第三产业产值占比应不低于50%;第三,省域副中心城市要有较强的公共服务能力,教育水平、医疗水平等要高于周边城市;第四,省域副中心城市的科技创新能力要显著高于周边城市,能够为周边城市发展提供一定的科技支撑;第五,省域副中心城市要有发达的综合交通网络,交通基础设施不仅要覆盖自身辖区范围,还要覆盖周边城市。

四.省域副中心城市的评价

(一)省域副中心城市评价指标体系构建

省域副中心城市评价指标的选取主要遵循以下原则:结构层次化,基础和引导指标结合,协调独立,实用性。依据指标选取原则,本文从承接、发展、辐射3个维度建立由21个指标构成的指标体系,对省域副中心城市进行评价。从结构层次看,承接功能指标8个、发展功能指标6个,辐射功能指标7个。

承接功能指标选取强调省域副中心城市在全省经济社会发展中的地位。相对省内其他城市,经济发展水平与省域中心城市更接近,劳动力、资本、土地等资源要素与省域中心城市转移产业、功能的匹配度较高,同时具有较高的交通枢纽地位和较低的要素流动成本。发展功能指标选取重点突出省域副中心城市自身的增长、发展能力,通过近年的经济、人口、城镇化、进出口增长率,以及申请专利数、R&D支出的增长情况反映城市的创新发展、转型发展能力。

辐射功能指标选取要求省域副中心城市相比其周边城市具有较高的发展水平和明显的竞争优势,与省域中心城市有一定距离,有相对独立的经济腹地,同时第三产业比较发达、公共服务水平较高,具备辐射周边地区的条件。

(二)指标权重、取值标准及评价

1.评价指标权重。按照层次分析法确定各指标权重,首先对承接、发展、辐射3个功能层次的重要性进行两两比对,确定承接功能的权重40%、发展功能的权重30%、辐射功能的权重30%,再分别对每一层功能的一级指标进行两两比较,计算其相对重要性,确定各指标的权重。

2.指标取值。考虑各省域副中心城市处于建设初期,国内也没有已经建成的省域副中心城市及对应指标作为参考,因此本文以获得国家政策文件支持的7个省域副中心城市的各项指标数据为基础,参考各省发文明确的14个省域副中心城市的各项指标数据,对不同类型的指标数据采用不同的处理方法,规模、比例、数量等正向指标数据,将7个城市中最大值作为该指标的标准值,其余城市指标值与标准值的比值作为本项指标的得分,使其映射在[0,1]之间;有正有负的指标,进行“min-max”标准化处理,保证各城市分值在[0,1]之间,得到每个城市的评价得分;与中心城市距离指标,以21个城市的平均值作为标准值,以各城市与标准值之差的倒数作为该项指标得分。根据《国家综合立体交通网规划纲要》《国家物流枢纽布局和建设规划》《中国城市统计年鉴(2021年)》,以及各城市发布的统计年鉴和统计公报的数据,对各省域副中心城市发展水平进行评价。

3.评价结果及分析。综合各项指标得分与权重之乘积,得到各城市综合评价得分。综合得分在50分以下的城市,处于省域副中心城市的孕育期,与省域副中心城市的要求有较大差距;综合得分在50~70分的城市,处于省域副中心城市的培育期,具备发展成为省域副中心城市的潜力和条件;综合得分在70~90分的城市,处于省域副中心城市的发展期,已经初步具备省域副中心城市功能,但还需要进一步完善提升;综合得分超过90分的城市,处于省域副中心城市的成熟期,已经具备成为省域中心城市的条件,与既有省域中心城市错位发展,形成新的经济增长极。

从国家批复的7个省域副中心城市的综合评价得分看,遵义、赣州和徐州的综合评价得分在70分以上,处于省域副中心城市的发展期,已经具备省域副中心城市的基本功能;长治、襄阳和洛阳三市综合评价得分在50~70之间,处于省域副中心城市的培育期,具备发展成为省域副中心城市的条件和潜力,洛阳得分接近70,已经具备一定的省域副中心功能,长治和襄阳还需要加快建设;延安综合评价得分不到50,属于孕育中的省域副中心城市,目前尚未达到成为省域副中心城市的条件。延安作为革命老区,在中国近现代史上具有特殊意义,同时在区位、交通方面拥有明显优势,未来在国家的大力扶持下,全面提升延安的发展水平,也能够使其具备成为省域副中心城市的条件。

从各省明确的14个省域副中心城市的综合评价得分看,桂林、柳州、芜湖、岳阳、衡阳和宜昌6座城市综合评价得分在50~70之间,处于省域副中心城市的培育期,具备发展成为省域副中心城市的潜力,但6座城市的平均分低于国家批复的省域副中心城市平均得分;其余8座城市的综合评价得分均低于50分,与省域副中心城市的要求有较大差距。

从21座城市的分项评价得分看,处于发展期的省域副中心城市各分项得分都比较高,承接功能相对完善,需着重提升发展功能和辐射功能;处于培育期的省域副中心城市,承接功能和发展功能得分较低,近期应着重提升承接功能,做大做强城市规模;处于孕育期的省域副中心城市各项评价得分都比较低,各市需要根据自身条件,优先发展具有比较优势的产业,并努力争取省级政府的大力支持。五、结论及建议

随着我国步入高质量发展阶段,以省域副中心城市建设为抓手推动区域均衡发展,将会成为中西部省份的重点任务。本文分析了省域副中心城市在我国城市的行政体系和城镇体系中的地位,指出省域副中心城市在行政级别上应为普通地级市,在国家城镇体系中属于区域中心城市或地区中心城市。省域副中心城市通常具有经济优势突出、产业竞争力强、人口规模较大和交通区位优越等基本特征,承担着接收中心城市经济辐射、强化特色优势产业发展、带动区域经济快速发展等基本功能。根据省域副中心城市的内涵特征与发展目标,结合国家批复的7座省域副中心城市及各省发文明确的14座省域副中心城市的基本情况,构建一套用于省域副中心城市发展状况评价的指标体系,并对国家批复的7座省域副中心城市和各省发文明确的14座省域副中心城市进行了评价。从评价结果看,这21座城市中有3座已经具备省域副中心城市的基本功能,有9座城市具备成为省域副中心城市的发展条件,另有9座城市尚未达到成为省域副中心城市的条件。

根据研究结论,提出如下建议:

第一,为充分发挥省域副中心城市的作用,其选择要根据各省及备选城市的实际情况综合考虑,尽可能选择处于培育期和发展期的城市重点建设。处于培育期的省域副中心城市,要优先发展城市的承接功能,重点加强与中心城市的交通和产业联系,注重产业集聚,扩大城市规模,提高城区人口数量与素质,大力发展高端制造业和地方特色产业。处于发展期的省域副中心城市,要着重提升发展功能和辐射功能,大力发展现代服务业和科技创新产业,重点提升公共服务水平和人口素质,增强其区域地位和影响力。

第二,对选定的省域副中心城市,各省要进行定期评估,及时掌握其发展情况和面临问题,有针对性地制定扶持政策,推动省域副中心城市尽快做大做强,成为省内新的经济增长极。经过科学评估,对明显不适宜作为省域副中心城市培育的城市,要及时调整其功能定位,根据实际需求提供帮扶与支持。

第三,各省域副中心城市在遵循城市发展客观规律的基础上,要结合国内外发展环境,立足自身资源禀赋和发展阶段制定切实可行的发展战略,主动与省域中心城市和周边城市进行沟通协调,努力形成错位竞争、协同共进、融合发展的良好局面。城市政府对建设省域副中心城市面临的突出困难要及时向省和国家相关部门进行汇报,争取上级政府支持。

(本文原载于《经济纵横》2023年第8期,编发时有删减)


作者简介:

王有为,中国城市和小城镇改革发展中心高级规划师;

刘花,中国城市和小城镇改革发展中心工程师;

高国力,中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员。

注:本文是国家社科基金重大课题“面向现代化的城乡区域发展战略研究”(编号:22ZDA055)的成果。
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